「全民退保」真的理想？基本觀念、實際選擇、批判爭議

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施政報告指出，強制性公積金計劃管理局（積金局）的下一個工作目標是要建立「積金易」或eMPF的中央電子平台，旨在把強積金計劃的行政程序標準化和自動化，進一步降低成本。這樣亦為「全自由行」鋪路，增加受託人之間的市場競爭，相應提高進一步減費的可能性。施政報告也提到，政府的願景是「一人一戶口」，即是每位僱員將強積金集中在一個戶口，令他們能更有效地管理自己的退休儲備。

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退休收入替代率分析

筆者採用OECD的方法來計算及分析替代率。這方法是檢視各種工資水平組別人士在退休後，在社會保障支柱 （零支柱），公共及強制性支柱 （香港只有第二支柱） 與及第四支柱 （香港包含醫療劵、長者乘車優惠與及子女供養） 。每月估計所得的金額與其原有工資作出比較。工資組別以月入中位數的倍數劃分，並假設這些組別人士在其職業生涯中的工資維持不變。由於男、女預期壽命不同，中位數工資亦有異，所以會將男 （2016年5至6月為每月18,400元）、女 （每月14,100元） 分開計算。替代率亦分粗替代率及淨替代率。後者會將入息扣除稅收及供款，退休金如果涉及稅收亦會扣除作計算。不過香港的強積金權益和社會保障金額都無須繳交稅款。我們的替代率分析只包括參與強積金的在職人士，參與其他退休計劃的人士不包括在內。

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推算假設供款年期為40年，不過OECD假設低收入士供款年期因失業及各種原因會比收入較高人士為短。有關供款缺損年數所佔比例由39% （收入為中位數一半的人士） 至0%。推算亦假設退休人士的強積金能按平均預期壽命轉換為按月領取的年金，而年金的內部回報率與通脹相同，並無實質回報。社會保障收入則按不同的收入於不同年齡領取。第四支柱中由於醫療劵、長者乘車優惠適用於所有長者，假設每人所得相同，而子供養則按工作時收入有所不同，收入較高者，假設其子女收入亦較高，每月供養金額亦稍多。



表 7 顯示各收入組別於2014年及2017年開始工作並於40年後退休的淨替代率。這數值比起OECD （2015） 為低 （領取平均工資人士的淨替代率為63.2 （男） 及62.7 （女）），香港的推算以入息中位數的倍數計算，平均工資則較接近月入中位數的1.5倍。推算顯示，香港的淨替代率只得41.6% （男）和39.4% （女）。

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在優化長者社會保障的基礎上推行全民養老金的財政推算

若果政府由2018年開始在優化長者社會保障的基礎上推行全民養老金，即未來十年平均每年增加超過八十億元於長者社會保障金額，財政可持續性會否改善呢？筆者按2016年至今的通脹率調整 （2017為2%，2018年為1.4%） 各項收入及支出金額 （2018年的全民養老金為3,620元），重新推算全民養老金的財政狀況。推算結果發現就算按政府長遠財政工作小組的模型，到2064年仍會有2600多億的結餘 （表 8），財政狀況相當穩健。若以周教授的模型，更會出現一萬二千億的結餘。若養老金金額提高至3,720元，按長遠財政工作小組的模型，仍會有680億元的結餘 （表 9）。

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這推算將政府的注資維持在1,000億，沒有跟通脹調整。另外，由強積金轉移的供款亦只跟通脹調整，沒有跟隨實質工資增長。額外公司利得稅亦只按通脹調整，亦沒有考慮近兩年公司利得稅增長高於通脹的情況。因此這兩方面的實際收入會比推算的為高。若果只得95%的長者領取全民養老金，養老金金額更可調高至3,900元，而到2064年，長遠財政工作小組的模型仍有近1,000億的結餘。

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政府統計處於2017年發表2017-2066年的人口推算。數據顯示，長者人口變化不大，到2061年的高峰出現後開始回落。新的推算指出2064年的長者人口為263萬，比2015年的推算258萬多了5萬，而2066年的新推算為259萬。長者的人口無大變化，對養老金的支出影響不大。反而2017年所推算的工作年齡人口 （即15-64歲） 則有所下跌。按2015年的推算，2064年的工作年齡人口為455萬，而2017年的推算則為448萬，少了7萬。而其他年份的工作年齡人口亦稍低於2015年的推算。不過，統計處估計勞動參與率會有所提高，所以勞動力反而變化不大。例如2015年推算2064年的勞動人口為311萬，而2017年的推算則為315萬。因此，以新人口數據作出推算，全民養老金的財政可持續性無大變化。

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全民退休保障的邏輯與前路

要求政府提供退休保障的呼聲日高，各項民意調查結果顯示，贊成和反對的意見約各佔一半，輿論聚焦於由公帑資助的有關計劃，究竟應只限於貧苦巿民，抑或惠及全民。

問題關鍵在於社會是否有足夠能力負擔。香港人口在本世紀將持續老化，勞動力每況愈下，現時長者佔勞動人口略高於23.4%，預期2061年增至60.9%，並一直維持至2100年；整體勞動人口目前為500萬，估計2061年將降至430萬以下，跌勢並一直維持至2100年。

一如日本，香港人口結構萎縮的嚴重程度，已居於世界前列，且萎縮趨勢較日本更為持久；若貿然推出全民退休保障計劃，將對日後的社會及經濟造成極大影響，有關政策並非純粹關係對長者或貧困長者的恩恤這麽簡單。

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保障重點有別

為何要採用全民退休保障計劃？支持理據之一，在於長者大多數都沒有收入，入息調查未免流於不切實際，浪費資源；再者，餘生既未可知，長者往往不願動用手頭積蓄。假使要作審查，有關計劃的資產門檻亦必須設於高水平，否則一般長者難以符合申請資格，而若然要審查但又把資產門檻定於高水平，則倒不如採用全民保障制度，富裕長者自由選擇退出。

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上述論點把兩個不同的議題混為一談：其一是人均壽命日益延長形勢下的社會保險金，其二是貧困長者的退休支援。試問從退休至預期壽終的一段時期，退休支援責任主要誰屬？假使得享高壽，積蓄卻不敷應用，又應如何是好？

作為壽命超乎預期的保險計劃，全民社會保障計劃可說合理。

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退休保障爭議中的幾個觀點

第一個條件是政府庫房早已水浸，政府的儲備正是現時已退休或快要退休的人士過去所賺回來的。「全民退保」把錢用在他們身上，年輕人不得異議。但庫房的環境真的如此理想嗎？2013年3月份我是成員之一的「長遠財政計劃工作小組」，發表了一份經過多位專家長時間論證的推算。就算完全不考慮退休保障，單是人口老化所帶來的醫療及原有的長者福利等等的新增開支，已足夠使政府用光儲備，欠債纍纍。

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即使政府為了省錢，提供的服務質素毫無進步，到了2041／42年度，政府也要欠下2,710億元的債務。如果政府讓服務質素如過去般一直改善，到了2041／42年度，政府欠債還會高達11萬億元！這些推算，都曾與政府各相關部門論證過才得出。事實上，從2010／11至2014／15這四個年度間，與長者有關的開支便增加了158.4%，人口老化帶來的巨大財政壓力已經開始殺到，但社會似仍未足夠認識這個危機。

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「全民退保」本身涉及的支出缺口太大，就算政府能在未來頂得住壓力，把每月的退休福利永遠也壓在3,230元（扣除了通脹），從現在到2064年，每年的新增開支平均也要479億元。再加上上述的欠債，不大幅加稅如何可能？

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第二個條件是人口結構呈金字塔形，即長者很少，年輕力壯的工作人口卻很多，兒童更多。若是如此，有這麼多納稅人可以被抽稅，「全民退保」財務上較為可行，年輕的人也預期，到他們年老後，將有更多年輕人湧現，可支持更豐厚的退休福利。經濟理論告訴我們，在金字塔形的人口結構下，「全民退保」可以是不錯的選擇，現在的年輕人雖然要跨代支持長者退休，但除笨有精，將來他們也可得到當時年輕人的支持，如此世世代代綿延下去，沒有人吃虧，也就談不到什麼世代之爭。

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但問題是，香港的人口愈趨老化，金字塔早已消失，代之而來的是倒金字塔，下一代、兩代的納稅人比例愈來愈低。今天交了稅的，將來可能取不回分毫，就算制度能靠加稅或延遲退休年齡苟延殘喘，但今天的年輕納稅人要吃大虧卻是肯定的。



由此觀之，在人口老化的巨大壓力下，跨代式的財富轉移不可能不造成世代間的利益矛盾，這並不是有什麼人要故意挑起世代矛盾，而是客觀事實的陳述。不明白此點，等於把頭埋在沙中，見不到人口老化所帶來的財政壓力這一房間中的大象！

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第三個觀點：「全民退保」是一種保險，所保範圍包括長壽而帶來的風險。因保險可助我們控制風險，所以「全民退保」有優點。

沒錯，「全民退保」的確有保險功能，現代醫療進步一日千里，活過百歲的等閒之極，我們不知大去之期何時到臨，有錢在手也不敢用光，減低長壽風險的確有需要。

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天下間沒有免費午餐，我們若把「全民退保」視為長壽保險，便要先問是誰支付保險費。替保險埋單的是年輕納稅人，而不是受保者本身。這又是一種跨代財富轉移，有着因人口結構呈倒轉金字塔所帶來的一切影響。子女供養曾養育自己的父母也是跨代轉移的一種，但不是每一家庭都做得到，要素未謀面的年輕納稅人支持自己退休，怎會不遇上反對？

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結論

香港退休保障的爭議，多年未解。由於未有及早設立妥善的退休制度，長者退休後沒有穩定的退休金收入，故以入息計算，長者的貧窮率很高，在未計算社會保障所發揮的功效前，長者貧窮率達四成多。計算社會保障收入後，長者在2016年的貧窮率，仍達三成。就算以現金資產計算，在今年推出改善社會保障制度後，預計有達六成長者除部份擁有自住居所外，個人資產不多於32.9萬，夫婦資產合共不多於49.9萬，要依靠社會保障制度來支持日常生活。

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去年進行的退休保障未來發展諮詢期間，綜合本地多所大學所作的民調，平均有近六成的人支持設立全民養老金，即退休保障第一支柱，確保所有長者都有基本的退休收入，使本港長者免於生活在貧窮線之下，亦改善其餘大多數長者的退休生活，以免擔心耗盡資產而要節衣縮食。不過政府表示決定不實行不設審查的全民養老金，改為優化長者社會保障支柱，並引入公共年金計劃以助資產較多的長者將手上資產轉為每月定額發放的年金計劃，以及規定每個強積金計劃提供預設投資策略，作為未來退休保障發展的方向。不過，最近有本地大學調查發現，有高達7成的在職人士支持在強積金外額外供款，以支全民養老金（7）。

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香港的人口急速老化，以及長者貧窮和退休準備不足的問題，都凸顯出改善退休保障制度仍會是未來的重要社會議題。本研究報告審視了現有香港的退休保障制度，闡述其發展歷史和爭議及分析政府最新公佈的改善退休制度的政策，並指出目前退休人士，所享有的退休替代率偏低。香港仍需發展及加強各退休支柱的保障作用。

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